按照烟草监管方式监管
调查动机
近日，“36岁歌手嚼槟榔6年因口腔癌过世”的话题一度登上热搜，在其生前发布的视频中，该歌手向网友展示了自己因长期咀嚼槟榔而罹患口腔癌并溃烂的左脸，其痛苦地表示，自己最大的幸福是夜晚的时候伤口不疼，这样就能睡个好觉。他还奉劝喜欢嚼槟榔的网友不要抱着侥幸的心理，要远离槟榔。
《2021-2026年槟榔行业深度分析及投资价值研究咨询报告》显示，我国槟榔消费者已经超1亿。对一些人来说，嚼槟榔就是他们的日常生活乃至交际的重要媒介。然而，要不要禁售槟榔的声音近年来一直不绝于耳，今年9月中旬以来，浙江义乌、四川营山、江西南昌等地相继发文要求，食品经营者不得将槟榔制品作为食品销售。
为何有那么多人爱嚼槟榔，嚼槟榔的危害到底有多大？槟榔销售要禁止还是规范？带着这些问题，记者进行了调查采访。
□本报见习记者 张守坤
□本报记者 陈 磊
今年暑假，大学生刘壮（化名）回到河南老家时发现，原本几年前对槟榔没有任何概念的村民们，有不少人嚼起了槟榔，村里的小卖部也在显眼位置摆放了槟榔。
“我们这里怎么突然兴起了槟榔？”面对刘壮的疑问，小卖部老板告诉他，原来村里没有槟榔卖，但随着越来越多人询问，一开始主要是外出打工返乡的年轻人，于是小卖部开始进货，结果销量和利润都可以，现在买槟榔的人越来越多，其中不乏未成年人。
刘壮了解嚼食槟榔的危害，对于周边很多人甚至有未成年人嚼食槟榔的现象，他忧心忡忡。
长期食用有害健康
天津市口腔医院口腔颌面外科副主任医师向旭说，有研究认为，槟榔中的主要成分槟榔碱，可以刺激神经，让人产生愉悦的感觉，并且能够提高专注力和反应力，缓解疲劳。
来自安徽宿州的宋辉嚼槟榔已经5年，他告诉《法治日报》记者，喜欢槟榔的人大多听过这样一句话“槟榔配酒，越喝越有；槟榔加烟，法力无边”，“以前去网吧包夜，一晚上下来一袋槟榔不知不觉就嚼完了，现在工作了经常值夜班，更是离不开槟榔”。在他认识的人里，货车司机、夜班工人，还有一些经常熬夜的人，对槟榔的需求都很大。
家住湖南省益阳市的刘丰介绍，槟榔在他们那里，已经成了一种文化符号。“就像散烟、敬酒一样，槟榔已经成为一种礼节和社交手段，不管男女老少见面都会问一句‘恰槟榔不咯’（吃不吃槟榔），有的人本来不吃，但架不住熟人朋友反复邀请，慢慢也就吃起来了。”
在旺盛的需求下，槟榔的销量也水涨船高。《中国市场监管报》报道，2011年至2018年，槟榔产业产值从558亿元上涨至781亿元，且呈继续上涨趋势。
9月20日，记者在天津市河东区走访时看到，很多超市都在销售槟榔，一包的价格多为二三十元。有多家超市的门口贴着某槟榔品牌的广告，槟榔一般都放在柜台处或一进门就能看到的显眼位置。
“这么放一方面是因为槟榔本身卖得好、利润高，另外还有商家给了陈列费，大一点的超市不同牌子的槟榔一个月陈列费加起来可能就有几千元。”一位超市老板告诉记者。
记者注意到，不少品牌的槟榔外包装都标明有奖销售，包装袋里有兑奖券，奖品包括：再来一包、5元兑换30元枸杞槟榔一包、金首饰等。上述超市老板说，槟榔的中奖率比较高，前段时间店里还有人抽中了金首饰，“抽奖也引起了一些人的购买欲”。
“槟榔中的槟榔碱容易使人成瘾，长期咀嚼槟榔，会带来牙齿过度损耗、变黑、牙龈萎缩、咬肌肥厚等一系列问题。此外，还会出现一系列口腔黏膜病，有较大概率出现口腔黏膜下纤维性变，导致全口腔黏膜发白变硬，张口受限，进食吞咽困难等，而这些口腔黏膜病都有癌变的可能。”向旭说。
早在2003年，WHO（世界卫生组织）就将槟榔列为一级致癌物；2017年，原国家食药监总局在公布致癌物清单时，也将槟榔果列入一级致癌物。
据相关医院公开数据，短短十年间（2005年至2016年），槟榔就在湖南长沙造成了8222个口腔癌病例。2021年湖南省肿瘤登记年报数据显示，湖南男性口腔癌发病率已经上升到第5位，死亡率上升到第8位。我国台湾卫福部门也曾公布相关数据，每年患口腔癌的人大约有7000人，每年死亡达3000人，而95%的人都有嚼食槟榔的习惯。
8年前，一篇名为《槟榔王国中的“割脸人”》的文章在网上广为流传，湖南的刘桑果因常年嚼食槟榔，他的左脸被割掉，下颌骨、左牙床、部分舌头和淋巴系统也被切除，后期由于视觉神经被压迫导致左眼彻底失明。
2019年，国家卫健委在《健康口腔行动方案（2019年—2025年）》的解读中明确提出，要通过对长期咀嚼槟榔等高危行为进行干预等，促进群众养成健康的行为和生活方式。行动方案提出，在有咀嚼槟榔习惯的地区，以长期咀嚼槟榔对口腔健康的危害为重点，针对性地开展宣传教育和口腔健康检查，促进牙周、口腔黏膜病变等疾病早诊早治。
“对于槟榔，虽不用谈癌色变，偶尔嚼一两颗一般不会有什么问题，但因为其容易成瘾且危害比较大，从医学角度还是建议远离槟榔。”向旭说。
虽然市场上售卖的槟榔品牌很多，但如果要问，槟榔是以什么“身份”进行销售的，恐怕还没有一个明确的答案。
采访中，不少商家和消费者都觉得这算不上一个问题，“卖了、吃了这么久，毋庸置疑，嚼着吃的槟榔不就是一种食品吗？！”
但实际上，2020年国家市场监管总局最新修订的《食品生产许可分类目录》未将“食用槟榔”收录在内。
接受采访的专家认为，这意味着，槟榔在法律意义上不算“食品”。海南省槟榔协会相关负责人告诉记者，目前槟榔具体以何种“身份”进行售卖，要去咨询相关监管部门。
2021年全国两会上，有人大代表提出“规范湖南槟榔加工产业发展的建议”，希望给槟榔订立食品安全标准。对此，国家卫健委回复称，根据食品安全法规定，食品应当无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害，“我委未批准槟榔作为新食品原料，未将其纳入食药物质目录，槟榔（果实）也不宜制定食品安全标准”。
据了解，目前槟榔只被列入《中国药典》当做药材使用。不能当做食品来管理，意味着不能颁发食品生产许可证，记者在国家市场监管总局食品许可获证企业信息查询平台以“槟榔”为关键词检索发现，湖南、海南一些槟榔企业的生产资质就要到期或已经到期。
公开信息显示，湖南曾对槟榔企业失效的食品生产许可证进行延期，此举引起争议后，官方删除了相关信息。该省还将《湖南省槟榔制品管理办法》纳入2021年立法计划调研论证项目，以期给槟榔一个“地方特色产品”的名分。海南也采取类似的方式来解决槟榔的“身份”问题。
曾经，关于槟榔的广告随处可见，从车站、小卖部、广告牌到短视频平台、综艺节目、影视剧。
2019年3月7日，湖南省槟榔食品行业协会发布通知，要求所有槟榔企业即日起停止国内全部广告宣传，且必须在3月15日前全部完成此项工作。2021年9月17日，国家广播电视总局发布通知，决定自即日起，停止利用广播电视和网络视听节目宣传推销槟榔及其制品。
记者调查发现，通知发布后，大量利用综艺、网剧等宣传槟榔的情况已经消失，但短视频平台中依然有用户售卖槟榔和进行广告宣传，一些网站的弹窗也有槟榔广告的痕迹。
北京瀛和律师事务所律师蔡璇认为，相关行业协会不具备实质性监督的权力和地位，如果没有行政处罚权，不能明确需承担的法律后果，要求停止广告宣传的禁令就难以落实。
中国人民大学法学院教授刘俊海认为，在生产销售槟榔的监管方面存在漏洞，比如槟榔不以食品“身份”进行售卖，只有少部分地区严格遵循了相关规定进行监管。因存在监管盲区，违法收益远高于违法成本，刺激了商家的非法生产销售行为。
华东政法大学经济法学院教授任超告诉记者，广告法规定广告不得含有虚假或者引人误解的内容，不得欺骗、误导消费者，针对一些槟榔企业宣传其产品具有健康养生的功效，倘若槟榔制品的生产商不能提供数据证明其所宣称的效用真实存在，应受到广告法的调整和主管部门的规制，广告经营者、广告发布者明知或者应知其系虚假内容，仍设计、制作、代理、发布的，应受到市场监督管理部门处罚。
“就广告发布场所而言，不能止步于广播电视和网络视听节目，对于线下公共场所随意张贴槟榔广告的现象也应加大管理力度。公共场所的管理者或电信业务经营者、互联网信息服务提供者对其明知或应知的利用其场所或者信息传输、发布平台发送、发布违法广告的，应当予以制止，不予制止的将受到市场监管部门处罚。”任超说。
严格监管槟榔产业
9月15日，有媒体报道称浙江义乌等地要求商店将槟榔制品下架。浙江省市场监管局随后表示，此举旨在落实槟榔产品的管理，“不是说不允许销售槟榔，是不允许槟榔以食品名义销售”。
9月19日，四川省营山县市场监管局通过微信公众号发文称，各经营户不得销售食品包装和标签标识的槟榔及槟榔制品；对食品经营场所销售槟榔及槟榔制品的，立即联系食品经营单位下架，如有违法行为，将依法查处。
截至记者发稿时，已有多地市场监管部门要求食品经营者下架在售槟榔及槟榔制品。但记者注意到，曾发文限制槟榔销售的地区，通过外卖平台依然能够检索到槟榔，而售卖的商家大多是副食店、超市。
受访专家认为，目前对槟榔行业的监管还存在诸多盲区，相配套的法律法规并不完善。相比较而言，同属一级致癌物的烟酒类产品，相应有烟草专卖法、酒类流通管理办法等法律法规监管，电子烟也于去年11月正式纳入烟草体系监管，强制性国家标准将于今年10月1日起实施。
针对当下落实槟榔制品销售的举措，记者近日多次致电湖南省槟榔食品行业协会，均无人接听。海南省槟榔协会相关负责人对记者说，一切所咨询问题以9月21日协会微信公众号上发布的《海南槟协关于近年海南槟榔产业发展情况通告》为准。
通告称，近年来海南省槟榔协会积极推动相关企业和科研机构，加大力度研发健康的、没有粗糙纤维的、不伤害口腔黏膜的、槟榔碱含量较低的槟榔口香糖，目前已取得阶段性研究成果。协会建议政府有关部门建立健全相关法律法规和行业标准，加强槟榔行业全产业链监管等。
宋辉认为，应当加强宣传，让人们深刻认识到嚼食槟榔的危害。“我现在已经戒掉槟榔了，但腮帮子大了好多。这个过程很痛苦，就像吸烟一样有戒断反应，但一想到那些口腔癌患者的遭遇和图片，我无论如何都得坚持。”
实际上，国外一些国家已全方位禁止运输和销售槟榔，有的国家虽不禁止，但要求销售槟榔时必须在包装上明显贴出警示标签。
记者联系到湖南地区的一位槟榔供应商，对方表示目前从厂里拿货、发货都还算正常，对于这个行业今后将如何发展，他们的判断还算乐观：“这行业涉及那么多人和商家，还有种植槟榔的农户，不可能一下子不让卖了吧。”
在刘俊海看来，随着管控政策不断收紧，应从源头治理槟榔产业，对生产者和制造商比较多的地区，可以逐渐探索引导民众从事其他产业，种植其他产品，同时有关部门做好有序退出市场的引导和相应补偿工作。
蔡璇认为，当务之急是出台统一的管理规定。各地对于是否能进行槟榔销售、槟榔属于何种商品类型等问题，尚未有统一的规定，标准也不相同。“有关部门应当尽快出台相关规定，保证行业有法可依，规范销售行为。”
多位受访专家提出，考虑槟榔产品对人体健康的危害程度，可按照烟草监管方式进行监管，实施特许经营，同时结合市场经营的特性，按照以烟草管理方式制定相关监管办法，比如明确不得向未成年人销售槟榔，学校周边不得销售槟榔，包装上印上“长期过量咀嚼有害口腔健康”的提示等。
在任超看来，槟榔产业背后的种植、加工、销售已经形成产业链，应充分考量多方利益，不宜立即“一刀切”地对其全面禁售。从槟榔行业现状出发，可以借鉴烟草监管相关领域的经验，在允许其发展的同时加以规范和限制。一方面认可其存在的客观性与必要性，有条件的可允许其发展；另一方面，要认识到食用槟榔的危害，从生产、经营等方面对无序扩张的槟榔行业进行规范与监管。
受访专家指出，因其危害性，对槟榔监管更严是大势所趋，但槟榔产业事关很多人的饭碗和大量企业的生存，严格规范之后如何妥善处理可能遇到的各种问题，同样应当充分考虑。
